南京市作为江苏省会城市、东部枢纽城市、全国科教城市和“十朝都会、六朝古都”，人口密度大、功能承载多、环境容量小、文保要求高，同时存在增量空间少、存量效益低的矛盾，是对城市更新需求*为迫切的城市之一，已经到了必须向存量空间要增量价值的发展阶段，开展城市更新成为必然的选择。

　　为了积极发挥规划引领作用，当前正在报批阶段的《南京市国土空间总体规划（2021-2035年）》设有城市更新专篇，根据存量用地的建筑质量、产出效益、空间分布特征，划定全市城市更新重点片区，采取差别化的更新方式和规划引导。

　　正在编制的《南京市城市更新办法》也规定，全市城市更新要落实南京市国土空间总体规划要求，在“三级三类”国土空间规划体系框架内，优化城市功能布局、用地结构和要素配置，确保城市更新项目符合国土空间规划管理要求。

　　结合城市发展现实需要，南京市系统研究了基于原用地性质，结合更新改造形式和产权重构关系的城市更新工作体系。

　　基于用地性质的既有政策衔接，自然资源保障政策区分重点，分为居住类和非居住类两个方面；基于原产权关系是否发生重大调整，将原权利人自发参与的、渐进式有机更新模式，与传统的征收拆迁为主的旧区改造模式进行区分。同时，在居住类和非居住类，以及有机更新和旧区改造模式中，充分考虑“留、改、拆”的比例关系，制定配套政策。

　　在自然资源政策保障方面，南京市区分居住类地段和非居住类地段两大条线。

　　居住类地段主要是棚户区、老旧小区为主的居住区域，包括危房治理、老旧小区整治、既有住宅加装电梯、涉居住的历史地段更新等专项工作。此类工作与民生关系密切、需求迫切，是建设以人民为中心的宜居城市必须攻克的问题。同时，这类用地产权关系复杂，涉及居民多，更新难度高、投入大，规划土地政策限制多，是难啃的硬骨头。针对这一城市更新类型，要从尽力而为、量力而行的角度整体创新实施制度。基于此，南京市在开展居住类地段城市更新时，着力解决遇到的土地、资金等瓶颈问题。相关政策主要从多元实施主体、等价置换安置、两轮意见征询、全面政策支持等方面，打通原权利人自主参与、自下而上有机更新的实施路径。此外，针对危房治理、既有住宅加装电梯等工作，南京市相继发布了系列政策，确保各类更新项目有章可依。

　　非居住类地段则主要是旧工业区、旧商业区、老旧高校用地、科研机构等区域，包括低效用地再开发、既有建筑改变功能等专项工作。此类低效用地一般占地面积较大、产出效益低，部分产权涉及管理层级，存在企业改制、破产抵押等复杂历史遗留问题，关系到全市经济转型发展，是与城市高质量发展息息相关的更新类型。为盘活存量资源，激发历史遗留的旧城区、旧厂矿等低效用地的潜在价值，南京市依据国土空间总体规划，组织编制低效用地再开发专项规划和年度实施计划，鼓励低效用地盘活，通过增加容量和引导土地多用途复合利用，建设创新载体和城市“硅巷”。（本文素材由南京市规划和自然资源局提供）

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