【作者单位】江苏省南京市高淳区扶贫开发协会

　　多年来，南京市高淳区按照“依法、自愿、有偿”的原则要求，科学推进土地流转 和农业适度规模经营，有效缓解了农业和农村经济发展中的一些突出矛盾，促进了 农业增效、农民增收、农村繁荣。 科学推进土地流转，加速农业适度规模经营，对利用土地资源，提升农业、促进强 农富民发挥了重要作用。 截至 2013 年，高淳区 70%的土地已实行流转，流转面积达到 31.4 万亩。 其中近 60%的流转土地已流向以螃蟹养殖为重点的特种水产，25%的流转土地已流向以 食用菌、早园竹、茶叶、果树种植等为重点的经济林果。2013 年全区实现农业总 产值达到 57.74 亿元，比土地流转初期的 2000 年增长 2.27 倍 ；农业从业劳动力 比 2000 年减少 86200 人，人均实现的年产值却比 2000 年增长 7.14 倍，达到 9.95 万元；农民人均年纯收入比 2000 年增长 3.34 倍，达到 16565 元 。

　　着力建设现代农业，提升农业发展水平。为实现传统农业向现代农业转变，缓解家 庭承包经营因经营分散、实力不强、设施简陋等而存在的一些弊端，近年通过科学 流转土地，发展家庭农场、合作经济、村级集体经济并引进资本经营，进一步加快 了有机农业、设施农业、园区农业发展，农业发展水平不断得到提高。目前该区有 机农业面积达 4 万多亩，占流转土地的 12.7 %；设施农业面积达 10 万多亩，占 流转土地的 31.8 %；农业园区已建 16 个，面积 12 万亩，占流转土地的 38%。 其中永胜圩生态养殖示范区成为省级农业园区，固城台湾农民创业园、武家嘴农业 科技园、龙墩湖农业科技园成为市级农业园区。 培育新型经营主体，推进适度规模经营。通过流转土地，重点培育家庭农场、合作 经济组织及其他经营大户等经营实体，并运用“公司基地农户”产业化经营模 式，将千家万户的生产经营紧紧连接在一起，进一步显现了“龙头”企业的带动作 用，农业规模化经营步伐加快。据调查，到 2013 年已流向专业合作社、家庭农场 等经营主体的流转土地已占承包耕地的 62.7%，其中 100 亩以上的单个经营主体 规模经营总面积占到流转土地的 48.9%。 加快土地整理，夯实农业发展基础。 结合农田基本建设，通过对经营零散、耕作条件较差的岗田坡地实施整理，将之逐 步建成“沟、渠、路”及塘坝、机电灌排设施配套的标准农田，并统*流转到合作 经济组织或引进工商企业进入实施规模经营，进一步提高了土地产出率、劳动生产 率，增加了经营者及村集体和农民收入。东坝镇和睦涧村结合“万顷良田” 工程 建设，通过对 3500 多亩岗田坡地实施改造、整理，并采取农地股份合作等形式， 建成的“千亩有机大米”基地；固城湖蒋山村通过土地整理，将其流转到村合作社 统一开发的“千亩果园”；漆桥镇将龙墩湖 16500 多亩土地整理、改造后，以招 商引资形式，建成农业园区，并引进 8 家工商企业进区经营，为促进特色、高效 农业发展和农民增收打下了良好基础。

　　提升农业效益，促进农民增收。首先，通过集中流转，带动农民增收。如阳江镇狮 树片在永胜圩有 4300 多亩承包耕地，涉及 16 个村，4400 多户，因户均田少、 耕作不便，常常出现抛荒，通过统*流转，将其转给养殖能手从事螃蟹养殖，实现 了经营大户致富、打工农民增收、土地出让农户增益，仅土地租金收入年亩达到 1400 多元。其次，通过重点流转，带动农民增收。青松水产专业合作联社，近年 通过多方支持和自身艰苦创业，在砖墙项目渔场利用土地流转，建成了集“养殖、 包装、检测、培训”于一体的产业基地，并在县城及全国有关大中城市设立了“有 机螃蟹”专卖店，每年以高于市价 10%为社员销售螃蟹，在实现自身增收致富的 同时，也带动了 263 户专业合作社社员及在其总部 100 多打工人员实现了增收， 去年实现劳务收入 300 多万元，人均达到 3 万元左右。笫三，通过分批流转，带 动农民增收。东坝镇红松村近年在分期分批流转土地的基础上，种植了“千亩葡萄 园”和延伸开发的葡萄酒厂，每年除为村集体增加经营性收入 300 多万元外，还 为村民提供土地租金收入 80 多万元，并增加年劳务收入 180 多万元。目前，该区 流转土地租金一般年亩达到 600～800 元，高的年亩租金达到 1000 元以上，*高 的达 1600 元，普遍高于周边地区；同时带动了农民特别是一些低收入农户进入园 区打工实现增收。 农村土地流转涉及农民重大利益，关系到农村稳定和农业的发展，必须妥善解决目 前土地流转中存在的一些突出问题和矛盾。 土地流转运行过程中，也存在一些突出问题与不足，主要是：流转行为不够规范， 少数村镇不同程度地存在“口头流转”、人情流转、干预性流转的现象；流转机制 不够健全，目前区镇集体资产产权交易中心虽已建立，但部分地方土地流转尚未完 全进入市场，且对土地流转租金缺乏竞价或价格评估，个别地方转让土地租金偏低； 流转监管不够得力，突出体现在有关方面对个别工商企业存在的流转土地闲置、抛 荒或擅自转让的现象督查、处理不力，给农民利益带来影响。为切实解决目前土地

　　流转中存在的一些突出问题和矛盾，有必要采取以下一些对策措施： 进一步完善法律规章。其一，要根据土地流转的需要，进一步通过修改有关法规， 从法律条文上明确土地流转权的行使主体、程序、条件、监管及其职责，并出台相 应配套行政法规和实施细则，确保土地流转在法律层面的可操作性。其二，要结合 全面推行的土地承包经营权确权登记、发证，真正确立农户对其土地承包经营权的 法律效力。其三，要进一步增强法制意识，尤其是各级领导和涉农、司法部门要更 好地依法维护农民的合法利益。 进一步推进流转服务。首先，要进一步完善机构。区镇两级虽已组建农村产权交易 管理领导小组及其交易中心，应从法律效能方面，要求国土、司法等部门全面介入， 积极履行职能和工作职责。其次，要进一步强化服务。一方面通过上门服务、预约 服务等以赢得村民认同；另一方面通过多形式宣传，使各方面进一步明确土地流转 的要求，以提高认识，增强法制意识，第三，要进一步提高服务质量。一方面要通 过建立和利用信息网络，促进公开流转；另一方面要通过建立土地流转价格评估机 制，促进公平流转；同时要充分利用法律依据和仲裁手段，促进公道流转以及矛盾、 纠纷的解决。 进一步完善配套政策。其一，在项目资金上，要通过申报立项，进一步向从事粮油 生产、特种水产养殖及特色蔬菜、优质经济林果等农业规模经营主体倾斜，做到园 区项目与非园区项目兼顾、大项目与小项目兼顾，集体项目与农户项目兼顾，使之 在推进特色高效农业发展中真正发挥 “四两拨千斤”的作用。其二，在信贷支持 上，要进一步向经营主体倾斜，不仅要从“量”上增加，不断提高农业信贷资金在 地方专业银行信贷资金中的比重，而且要从“面”上扩大，不断增加信贷资金供给 对象的覆盖面。尤其要通过积极探索土地经营权抵押贷款的有效操作形式，实现信 贷资源的有效释放，努力缓解农业经营主体特别是农业经营小户的“贷款难”。其 三，在农业保险上，要进一步通过提高保额，不断扩大对规模粮油生产及特色种养

　　业的政策性保险；要根据不同地区特色农产品发展需求，适当增加险种，拓宽农保 范围；要通过科学理赔，适当提高理赔标准，不断增强参险农业经营者有效化解和 抵御自然灾害的能力。 进一步强化流转监管。其一，要正确处理稳定承包与推进流转的关系，既要重视土 地流转，推进适度规模经营，使规模经营主体以及承包耕地的兼业农户从中获益， 又要注意关注经营规模不大且以农为主的农户，对这部分农户承包的耕地更须保持 相对稳定，不宜过快流转。其二，要正确处理承包耕地农户与流转土地经营户的关 系。在鼓励和扶持流转土地经营户发展适度规模农业的同时，应对在土地转让中原 承包耕地的农户，从土地租金和优先安排其劳动力打工两个方面加以关注，一方面 确保其从中获得相应的土地租金，另一方面要注意帮助其转移剩余劳动力，促进就 业增收。而对其流转土地置换成社保的，也须充分考虑“留地安置”以及失地农民 的同城待遇，而不是简单地一次性买断。其三，要正确处理农业经营与“非 粮”、 “非农”的关系。根据现行法律规定，对流转土地“不得改变集体所有制性质，不 得改变土地用途，不得损害农民承包权益”。但目前在少数地方一些工商企业进入 农业，也有低价圈地与民争利搞“非农” 开发的现象，有关方面应引起重视和关 注，实施有效监管。□

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